Експерт вважає, що на Сумщині доцільно залишити лише три райони

На такому варіанті поділу області наполягає експерт з реформування місцевого самоврядування та реформи децентралізації в Україні Олександр Хоруженко

17 жовтня 2019 р. на засіданні Ради донорів з питань децентралізації в Україні при Мінрегіоні народний депутат, член комісії з питань правової реформи Олександр Корнієнко представив концепцію проекту змін до Конституції в частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування. 

“Органи місцевого самоврядування ми пропонуємо закріпити на двох рівнях адмінтерустрою – на рівні громади, тут буде рада громади та її виконком, та на рівні області – обласна рада та її виконавчий орган. Новація у тому, що обласна рада отримує власний виконком і представляє спільні інтереси усіх громад регіону”, – сказав Олександр Корнієнко.

А от на рівні субрегіональному нових районів/округів функцій для місцевого самоврядування не залишається.

“Щодо назви “округ” – питання дискусійне, і ми ще консультуватимемося і з експертами, і з громадськістю, чи не викликатиме вона якихось проблем. Ми хочемо відійти від назви “район”, бо майбутній субрегіональний рівень не можна порівнювати з районами, що існують зараз. Округи будуть значно більшими за площею і населенням, їх буде близько 100, і матимуть зовсім інші функції. Щодо повноважень округу, поки що наш аналіз показав, що на цьому рівні немає спільних інтересів, щоб робити там орган місцевого самоврядування. Рівень округу ми плануємо зберегти для адміністративного управління, державного нагляду за законністю рішень місцевого самоврядування, та для так званої секторальної децентралізації – координації надання державних сервісів громадянам“, – зазначив Олександр Корнієнко.

А вже 23 жовтня 2019 року були презентовані зміни до Конституції та пріоритети Уряду щодо реформи місцевого самоврядування. Повністю презентацію та обговорення можна переглянути тут.

З 2014 по 2019 рр. створення нового місцевого самоврядування в Україні здійснювалося в правовій рамці добровільності та без внесення змін до Конституції України.

Адміністративно-територіальний устрій Сумської області, навіть з урахуванням створення на кінець 2019 року 38 об’єднаних територіальних громад, в тому числі 4 – навколо міст обласного значення Суми, Шостка, Конотоп та Охтирка, залишається розділеним на дві частини – реформовану та ні.

1

В даній статті я спробую показати своє особисте бачення і наведу свої аргументи чому потрібно укрупняти райони в Сумській області і буде достатньо 3 нових центрів адміністративних округів у Сумах, Конотопі та Шостці

Для визначення складу і меж нових адміністративних округів і їх центрів я використовував демографічний паспорт Сумської області станом на 1 липня 2019 року. 

Станом на листопад 2019 р. ОТГ утворено на 46,1% загальної площі Сумської області та затвердженого Урядом перспективного плану формування територій громад області [перспективним планом передбачено формування ОТГ на 99,8%  загальної площі області]. У загальному рейтингу реформи децентралізації, який формується Мінрегіоном [станом на 10.11.2019], область займає 7 місце. 

Площа:

  • загальна — 23,834 тис. км2
  • ОТГ і міст обласного значення в області — 10,913 тис. км(46,1% від загальної площі області).

Населення області: 

  • загальна чисельність — 1 092,4 тис. осіб, 
  • ОТГ і МОЗ області — 870,3 тис. осіб [80,6 % від загальної чисельності населення області].

Кількість територіальних громад в області [ОМС], до добровільного об’єднання — 419.

Кількість ОТГ в області — 38, у т. ч. у 1 – Путивльській міській – призначені перші місцеві вибори на 22.12.2019 р., 4 ОТГ – навколо міст обласного значення Шостка, Суми, Конотоп та Охтирка – утворились шляхом приєднання до міста обласного значення суміжних територіальних громад. 

Моделюванню нового “скелету” адміністративних округів в області передував аналіз існуючого стану добровільного об’єднання тергромад в Сумській області за період 2016-2019 рр. та якісні показники розвитку цих громад.

При формуванні оптимальної моделі адміністративно-територіального устрою на рівні адміністративних округів Сумської області використовувався Перспективний план формування територій громад Сумської області [в редакції від 16 травня 2018 р.], затверджений Розпорядженням Кабінету міністрів України за № 1001-р від 8 вересня 2015 року [із змінами, внесеними згідно з Розпорядженнями КМ № 266-р від 19.04.2017№ 958-р від 20.12.2017№ 318-р від 16.05.2018]

Так, на сьогодні останні зміни до перспективного плану формування територій громад Сумської області, згідно з яким на 99,8% території області були затверджені розпорядження КМУ 16 травня 2018 року. 

Згідно із затвердженим Перспективним планом в Сумській області пропонується затвердити 53 ОТГ, у т. ч. 30 – існуючі ОТГ. 

Середні параметри 1 проектної ОТГ у затвердженому Перспективному плані: 

  • чисельність населення — 15,7 тис. осіб [без міста Суми];
  • площа — 448,9 км2;
  • кількість тергромад [ОМС], що об’єднуються — 7,9.

Аналіз спроможності затверджених проектних ОТГ свідчить:

  • 18 ОТГ [34% від загальної кількості; мають низьку спроможність, високий рівень дотаційності бюджетів]
  • 11 ОТГ [21% – середню спроможність; не дотаційні або мають низький рівень дотаційності]
  • 24 ОТГ [45% – високу спроможність; не дотаційні, бюджети із реверсною дотацією]

2

Розміщення територіальних підрозділів ЦОВВ на території районів Сумської області наступне (*матеріали Міністерства розвитку громад та територій України).

3

4

5

6

Формування моделі адміністративних округів у Сумської області на субрегіональному рівні здійснювалося з урахуванням аналізу територій юрисдикції реалізації повноважень існуючої системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади [далі – ЦОВВ].

На прикладі Сумської області проаналізовано ситуацію з організацією територіальних підрозділів 6 ЦОВВ, що мають міжрайонні територіальні підрозділи в області (Національна поліція, Державна фіскальна служба, Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування України, Державна служба геодезії, картографії та кадастру, Державне агентство водних ресурсів), місцевих прокуратур та окружних судів. Аналіз розміщення міжрайонних територіальних підрозділів ЦОВВ показав, що їх розташування є не раціональним, що призводить до того, що жителі одного і того ж  населеного пункту для отримання відповідних послуг у кожному міжрайонному територіальному підрозділів ЦОВВ змушені їхати у різні міста, де власне вони розміщені. 

Так, наприклад жителі Лебединського району, обслуговуються в 5 різних містах, щодо отримання послуг:

  • Державної фіскальної служби – Охтирському об’єднаному управлінні, яке знаходиться на відстані 63 км від районного центру
  • Пенсійного фонду України – Сумському міжрайонному управлінні, яке знаходиться на відстані  50 км від районного центру
  • Фонду соціального страхування України – Білопільському міжрайонному управлінні, яке знаходиться на відстані 94 км від районного центру
  • Національної поліції – Сумському відділі, що знаходиться на відстані 50 км від районного центру
  • Окружного суду – у місті Суми, що знаходиться на відстані 50 км від районного центру
  • Місцевій прокуратурі – у місті Суми, що знаходиться на відстані 50 км від районного.

Крім того, жителі Лебединського району отримують послуги в районному центрі – у місті Лебедин, де розміщені територіальні підрозділи наступних ЦОВВ:

  • Державної міграційної служби України
  • Державної служби з надзвичайних ситуацій
  • Державної служби зайнятості
  • Державної виконавчої служби
  • Державної казначейської служби України
  • Державної служби статистики
  • Державної служби геодезії, картографії та кадастру

Отже, на сьогодні розроблено і обговорюється 4 варіанти адміністративно-територіальних змін субрегіонального/районного рівня для Сумської області:

  1. Бачення Міністерства розвитку громад та територій України [4 райони]
  2. Бачення міжвідомчої обласної робочої групи, створеної Сумською обласною державною адміністрацією на виконання доручення Прем’єр-міністра України [5 районів]
  3. Бачення Ігоря Коліушка [4 райони]
  4. Бачення депутатського корпусу Сумської обласної ради [6 районів]

1. Міністерство розвитку громад та територій підготувало свої пропозиції, орієнтуючись на розроблений також ним же проект Закону про засади адміністративно-територіального устрою України [№8051 від 22.02.2018, внесений до Парламенту КМУ].

Методика Мінрегіону спрямована на максимальне скорочення чисельності районів в Україні та максимальне їх укрупнення, а також паралельне укрупнення як створених, так і планованих ОТГ. Мінрегіон перш за все орієнтується на зручність для держави в управлінні такими округами, можливість розташувати в адмінцентрах будівлі держорганів, територіалів, судів, зручність для префектів в управлінні ними цими територіями [щоб у підпорядкуванні префектів районного рівня було не більше 10-ти ОТГ, а у префектів обласного рівня – якомога менше районів].

З урахуванням зазначеного вище фахівці Мінрегіону обґрунтовують варіанти з чотирьох укрупнених районів у Сумській області — з центрами в Сумах, Шостці, Конотопу та Охтирці.

Відповідно до проведеного ними аналізу територіальної організації влади в Сумській області [райдержадміністрації, райради, тероргани ЦОВВ, окружні суди та місцева прокуратура] визначено, що найбільшу концентрацію таких органів влади мають наступні міста області:

  • Суми – обласний центр, в місті розміщенні усі обласні підрозділи ЦОВВ, ОДА, обласні суди та прокуратура
  • Конотоп – місто обласного значення, в місті розміщено 5 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд
  • Шостка – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд
  • Ромни – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд
  • Охтирка – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд

В інших містах районного значення [в тому числі у районних центрах] розміщено меншу кількість таких установ.

Під час моделювання проаналізовано систему надання медичних послуг вторинного рівня та її територіальної організації в області на базі 6 госпітальних округів з центрами у містах Суми, Глухів, Конотоп, Ромни, Охтирка, Шостка [Затверджено розпорядженням КМУ № 17 від 19.01.2019] .

Параметри доступності до центрів госпітальних округів Сумської області

[Кількість населення, що проживає у зоні доступності до центру госпітального округу, тис. осіб]

7

Центр госпітального округудо 30 км% від заг. чисел. населення областівід 30 км до 60 км% від заг. чисел. населення областівід 60 км і більше% від заг. чисел. населення областіВсього населення, тис. осіб% від заг. чисел. населення області
Суми329,730,2115,710,66,90,6452,341,4
Охтирка105,29,622,12,01,90,2129,211,8
Ромни75,56,937,53,42,60,2115,610,6
Конотоп116,410,724,52,22,90,3143,713,2
Глухів57,35,261,45,64,50,4123,311,3
Шостка101,49,324,62,22,40,2128,311,7
Разом785,471,9285,726,221,21,91092,4100,0

Оскільки центрами госпітальних округів визначені міста, у яких розміщено найбільшу кількість органів влади чи їх територіальних підрозділів, та які фактично є центрами економічно-соціальної активності, відповідно до цього запропоновані населені пункти теоретично можна розглядати як проектні адміністративні центри одиниць АТУ субрегіонального рівня [адміністративних округів].

Після проведеного аналізу територіальної доступності до міст – центрів госпітальних округів, Мінрегіоном встановлено, що межі та склад госпітальних округів області можуть лише частково відповідати межам та складу модельних одиниць АТУ субрегіонального рівня, а саме: 

  1. Оскільки, міста Шостка та Глухів розміщені у безпосередній близькості одини від одного, найбільш доречно розміщувати центр одиниці АТУ субрегіонального рівня у місті Шостка, оскільки місто має значно більшу чисельність населення, та знаходиться ближче до географічного центру території, яка об’єднує територіальні громади Глухівського, Кролевецького, Середино-Будівського, Шостинського та Ямпільского районів
  2. Територіальні громади Буринського, Недригайлівського, Липоводолинського, Конотопського, Роменського та Путильського районів найбільш доречно включити до одиниці АТУ субрегіонального рівня із центром у місті Конотоп, оскільки місто має найбільшу чисельність населення серед населених пунтків цих територіальних громад та має зручне географічне положення відносно інших потенційних центрів одиниці АТУ субрегіонального рівня до якої маять бути включені вище перелічені територіальні громади
  3. Оскільки місто Лебедин та проектна Лебединська ОТГ знаходиться на рівні відстані як до міста Суми так і до міста Охтирка, таку ОТГ рекомендовано включити до одиниці АТУ субрегіонального рівня із центром у місті Охтирка, це збільшість чисельність населення цієї одиниці АТУ субрегіонального рівня  до рекомендованого параметру чисельності населення одиниць АТУ субрегіонального рівня – більше 150 тис. осіб. 

8

9

Формування нової моделі субрегіонального рівня для Сумської області здійснювалося на основі вже створених громад базового рівня, оскільки межі укрупнених районів повинні відповідати межам проектних укрупнених адмін.-тер. одиниць громад, а не межам існуючих адміністративних районів. Це важливе уточнення від авторів урядової концепції, тому що далі ми будемо говорити про відсоток громад [створених у 2016-2019 рр.], яких можна назвати справді інституційно спроможними.

Далі проаналізовано ситуацію з організацією територіальних підрозділів 6 ЦОВВ, що мають міжрайонні територіальні підрозділи в області [Національна поліція, Державна фіскальна служба, Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування України, Державна служба геодезії, картографії та кадастру, Державне агентство водних ресурсів], місцевих прокуратур та окружних судів. Аналіз розміщення міжрайонних територіальних підрозділів ЦОВВ показав, що їх розташування є не раціональним, що призводить до того, що жителі одного і того ж населеного пункту для отримання відповідних послуг у кожному міжрайонному територіальному підрозділів ЦОВВ змушені їхати у різні міста, де власне вони розміщені.

Таким чином, Мінрегіон у Сумській області змоделював систему адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня у складі чотирьох обєднаних/укрупнених районів з відповідними адміністративними центрами у містах:

  1. Суми, у складі 10 громад, площею 4862,2 кмз населенням 407,7 тис. осіб
  2. Конотоп, у складі 15 громад, площею 7769,7 км2 з населенням 284,4 тис. осіб
  3. Шостка, у складі 11 громад, площею 6363,0 км2 з населенням 228,7 тис. осіб
  4. Охтирка, у складі 8 громад, площею 4839,1 км2 з населенням 171,5 тис. осіб

Параметри доступності до центрів проектних одиниць АТУ субрегіонального рівня [укрупнених районів] Сумської області 

[Кількість населення, що проживає у зоні доступності до центру обєднаного району, тис. осіб]

Центр об’єднаного районудо 30 км% від заг. чисел. населення областівід 30 км до 60 км% від заг. чисел. населення областівід 60 км і більше% від заг. чисел. населення областіВсього населення, тис. осіб% від заг. чисел. населення області
  Суми327,730,078,27,21,80,2407,737,3
  Конотоп116,410,754,15,0114,010,4284,426,0
  Шостка103,59,5109,510,015,71,4228,720,9
  Охтирка105,29,658,65,47,80,7171,515,7
  Разом652,759,7300,527,5139,312,81092,4100,0

Недоліки моделі Мінрегіону: 

  • не були враховані інтереси найбільших міст області та їхніх еліт
  • запропоновані райони Сумщини явно диспропорційні за площею та населенням
  • не враховані історичні особливості та фактори, за якими відбувалося розселення українців як в XVII ст., так і під час створення Сумської області в 1939 році
  • не враховані нові дані по демографії, міграції/еміграції та занепад м’якої і твердої інфраструктури Сумської області за останні 10 років
  • за критеріями N.U.T.S. III Охтирський район виглядає малочисельним, до того ж жителі потенційної Лебединської міської ОТГ повністю зорієнтвоані на отримання всіх послуг в обласному центрі – м. Суми, а не в м. Охитирка, до якої практично відсутня рівна дорога з твердим покриттям
  • сприятиме подальшій консервації системи функціонально неправильно створених у січні 2018 р. шести госпітальних округів у Сумській області, зокрема Охтирський госпітальний округ заслабкий для самостійного територіального утворення планування розвитку вторинної мережі охорони здоров’я
  • штучно розривається навпіл Сумська зона розселення у Сумській області, яка була запроектована у 2013 році ДП “НДПІ Містобудування” [м. Київ] під час розробки Схеми планування території Сумської області
  • кількість об’єднаних територіальних громад, які Мінрегіон визнає потенційно спроможними у кількості 44 [згідно своєї Концепції], на мою думку є приблизно на 25% завищеною; оптимальною кількістю громад базового рівня для Сумської області у новому законі про АТУ я вважаю 33 мінімум – 37 максимум ОТГ; інші громади фізично ні сьогодні, ні в найближчі десять років не зможуть організувати надання якісних адміністративних та соціальних послуг для свого населення, стати центрами розвитку

2. Пропозиція обласної робочої групи при Сумській ОДА

На виконання доручення Прем’єр-міністра України від 8 листопада 2018 року розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації у січні 2019 року було утворено міжвідомчу регіональну групу з підготовки пропозицій адміністративно-територіального устрою базового та субрегіонального рівнів Сумської області.

11

Зазначеною робочою групою 25 вересня 2019 року було запропоновано створення 5 укрупнених районів/адміністративних округів для Сумської області. 

Т.в.о. голови Сумської ОДА Ірина Купрейчик зазначила, що головним критерієм вибору тієї чи іншої моделі має бути доступність населення до якісних послуг, зокрема медичних, освітніх, соціальних. “Ми маємо прийняти виважене рішення, де були б враховані всі критерії Міністерства і водночас люди мали б можливість без проблем доїхати до адміністративного центру, – підкреслила тимчасово виконуюча обов’язки голови облдержадміністрації. – Тож ми повинні говорити на всіх рівнях про створення необхідної сучасної інфраструктури в нових районних центрах, ремонт доріг тощо”.

За підсумками обговорень члени робочої групи проголосували за необхідність утворення на Сумщині п’яти районів – Сумського, Конотопського, Шосткинського, Охтирського і Роменського. Свою пропозицію робоча група направила в Міністерство розвитку громад та територій України.

Переваги моделі обласної робочої групи: 

  • враховує багато показників [транспортна доступність, наявність територіалів ЦОВВ, бюджетна спроможність]
  • дозволяє створити потенційно спроможні райони за умов функціонального навантаження на їхні виконавчі органи [якщо такі існуватимуть] та наявності районної ради і бюджетного планування, чітко визначених повноважень і відповідальності
  • райони є порівняно пропорційними по кількості населення та площі, узгоджені з містами та регіональними елітами, а громадська думка в цілому підготовлена до такого поділу

Недоліки моделі обласної робочої групи: 

  • формування даної моделі відбувалося виключно з логіки зберегти Роменський район, всіх інших “підганяли” під формат; це продовження функціонально неправильної логіки, за якою Сумська ОДА на поч. 2018 р. визначила 6 госпітальних округів під тиском народних депутатів, а потім кинула процес напризволяще; сьогодні це вилилось в нерозуміння як Сумська область буде впроваджувати реформу на вторинному/спеціалізованому рівні охорони здоров’я з початку 2020 року, і якими повинні бути п’ятирічні стратегічні плани розвитку даних госпітальних округів
  • в цілому запропоновані райони не відповідають вимогам N.U.T.S. III щодо кількості жителів [від 150 до 800 тис.], особливо якщо моделювати соціальний і економічний розвиток регіону хоча б на 10 років наперед
  • дана модель застаріла як мінімум на 15 років; таке панування було актуальним станом на середину 2000-их рр., коли здійснювалося перше подібне планування нового АТУ Сумської області; об’єднані територіальні громади, які позначені на карті вище просто ніколи вже не будуть створені внаслідок катастрофічного скорочення населення і збідніння територій за останній час

Центри субрегіонального рівня, які пропонувалося створити в Сумській області згідно Схеми планування території Сумської області, розробленої ДП “НДПІ Містобудування” на замовлення Сумської обласної держадміністрації у 2013 році [Договір №2011-63 від 27 жовтня 2011 року]

Районний центрЦентри територіальних громад
м. Сумим. Білопілля, м. Ворожба, смт Жовтневе, смт Улянівка, смт Краснопілля, смт Угроїди, смт Низи, смт Степанівка, смт Хотінь, с. Миропілля, с. Штепівка, с. Річки, с. Верхня Сироватка, с. Юнаківка, с. Ворожба
м. Охтиркам. Лебедин, м. Тростянець, смт Велика Писарівка, смт Чупахівка, смт Кириківка, с. Грунь, с. Славгород, с. Боромля
м. Конотопм. Буринь, м. Кролевець, м. Путивль, смт  Дубов’язівка, смт Шалигине, с. Слобода, с. Чернеча Слобода, с. Баничі, с. Козацьке, с. Великий Самбір, с. Алтинівка, с. Мутин, с. Дубовичі, с. Нова Слобода
м. Ромнисмт Липова Долина, смт Недригайлів, смт Терни, с.Синівка, с.Великі Бубни, с.Глинськ, с. Сміле
м. Шосткам. Глухів, м. Середина-Буда, м. Дружба, смт Есмань, смт Зноб-Новгородське, смт Ямпіль, смт Свеса,  смт Вороніж, с. Уланове

Джерело: Геопортал містобудівного кадастру Сумської області

Із цього списку більше 20 тодішніх проектованих центрів громад вже не мають ні достатньої кількості населення, ні сучасної інфраструктури, ні бажання створювати ОТГ в новій реформованій системі місцевого самоврядування України. 

Тому ідея про проектування 5 нових укрупнених районів у Сумській області на сьогодні втратила свою актуальність, повністю не відповідає Методиці формування новго субрегіонального рівня АТУ та є більше рефлексією на минуле, ніж чітким концентрованим баченням майбутнього Сумської області, нової конструкції мереж надання адміністративних та соціальних послуг, мережі ефективної вторинної/спеціалізованої сфери охорони здоров’я, мережі Центрів безпеки громад та поліцейських станцій, нової пріоритетної мережі обласних доріг та ін.

3. Інші пропозиції до моделювання АТУ Сумської області

Третьою концепцією укрупнення районів є варіант Ігоря Коліушка, екперта з конституційного права, голови правління Центру політико-правових реформ. Він в точності відповідає баченню на сьогоднішній день Міністерства розвитку громад та територій і передбачає створення 4 нових районів із центрами у містах – Суми, Шостка, Конотоп та Охтирка.

І четвертим варіантом формування нового устрою Сумщини на субрегіональному рівні є бачення Сумської обласної ради, яка його виклала у спеціальному зверненні до Президента, Уряду та Верховної ради України 25 жовтня 2019 р. під час 29 сесії VII скликання. У ньому йдеться про необхідність по суті продублювати ту модель, яка на початку 2018 року була схвалена Урядом у форматі 6 госпітальних округів із центрами у містах – Суми, Шостка, Конотоп, Охтирка, Ромни та Глухів. 

Проект рішення на сесії 25 жовтня підтримали 34 депутати, 1 утримався, 2 не голосували.

Зокрема депутати пропонують створити на території області 6 районів, а саме:

  • Сумський [з приєднанням Білопільського, Лебединського та Краснопільського районів]
  • Конотопський [з приєднанням Буринського району]
  • Охтирський [з приєднанням Великописарівського та Тростянецького районів]
  • Глухівський [з приєднанням Кролевецького та Путивльського районів]
  • Роменський [з приєднанням Липоводолинського і Недригайлівського районів]
  • Шосткинський [з приєднанням Середино-Будського та Ямпільського районів]

Варіант відверто кажучи екзотичний, завідома не відповідає Методиці, функціонально нічим не аргументований, окрім історичного значення міста Глухів як колишньої гетьманської столиці і культурного центру. Просувається стараннями політичної групи народного депутата Андрія Деркача. Але в Методичиних рекомендаціях щодо критеріїв формування адміністративних одиниць нового субрегіонального/районного рівня в Україні ніде не вказано, що колишні столиці повинні мати статус центрів нових адміністративних округів.

Додатковим аргументом проти такого варіанту є ситуація, що Глухів до сих пір блокує реформу децентралізації, міська ОТГ не створена, чіткого озвученого бачення по іншим громадам у Глухівському районі також немає, госпітальна рада Глухівського госпітального округу створена була останньою, на сьогодні працює більше формально, ніж стратегічно.

Той же самий аргумент потрібно скерувати і до керівників Роменського району та міста Ромни. До сих пір не створена міська громада і не має хоча б приблизного “скелету” як будуть формуватися сільські об’єднані територіальні громади навколо с. Андріяшівка та с. Сміле [у майбутньому – с. Хмелів] як центрів згідно Перспективного плану формування спроможних громад.

Але графічно цей варіант виглядає так само як і карта меж шести госпітальних округів Сумської області.

Модель 3. Альтернативне бачення моделювання для майбутнього Сумської області

Я спробував визначити потенційні адміністративні центри нових районів/адміністративних округів Сумської області, їх склад і межі, з урахуванням всіх наведених вище критеріїв щодо них.

При моделюванні укрупнених районів у Сумській області були враховані наступні вимоги та критерії:

  • Розвинені адміністративні центри в Сумській області
  • Спроможність [наявність територіальних підрозділів ЦОВВ та інших державних установ, лікарень, транспортна інфраструктура та перевізники, бюджетна спроможність та наявність виробництва чи інших джерел фінансових ресурсів]
  • Історичну специфіку [усталені бізнес-звʼязки, спільні програми та проекти, співробітництво територіальних громад]
  • Експертну та громадську думку щодо такого моделювання
  • Відповідність європейським стандартам N.U.T.S. III для статистичного аналізу 

За методикою, територія нових районів має бути компактною, географічно цілісною та зв’язною [не мати територіальних анклавів та ексклавів]. Чисельність населення району має становити не менше 150 тис. осіб.

Центрами нових районів в першу чергу визначатимуться міста – обласні центри, а також міста з населенням не менше 50 тис. осіб, якщо вони розташовані на відстані не ближче 30 кілометрів від межі міста – обласного центру. Зона доступності до центрів нових районів – не більше 60 кілометрів по автомобільних дорогах.

На територіях, які поза зоною доступності цих 60 км, районними центрами пропонують визначати населені пункти, де мешкає не менше 10 тис. осіб.

Це чи не найголовніше питання реформування районів. Деякі експерти взагалі вважають, що повноважень навіть для великих районів не залишиться – усе перебирають на себе спроможні громади. Але експертна група при Мінрегіоні поки притримується думки, що є ряд функцій, з якими громади самостійно впоратися не можуть, тим більше, що, за Конституцією, районний рівень в країні має бути. 

А ось районних рад і районних бюджетів на рівні нових адміністративних округів не планується. Райони ліквідуються, замість них будуть округи як чисто адміністративні одиниці.

  • нагляд за дотриманням Конституції та законів прийнятих рішень ОМС
  • координація діяльності терпідрозділів ЦОВВ у межах адмін округу
  • місцева екологічна політика
  • розробка та супровід інфраструктурних проектів районного значення, погодження проектів Державного фонду регіонального розвитку

11

12

13

Цей список не остаточний, і після консультацій може змінитися.

Важливо зрозуміти, що послуг, за якими людям потрібно буде їхати “в район” не залишиться.

знімок екрана о 00.32.25
знімок екрана о 00.32.32
знімок екрана о 00.32.49

Більшість послуг вже зараз люди можуть отримувати не в районі, а в громадах, у тому числі – у Центрах надання адміністративних послуг [ЦНАП]. Коли спроможні громади покриватимуть усю територію Cумської області, будуть створені ефективні мережі надання якісних послуг в усіх спроможних громадах, – їхати в район людям не буде за чим.

Тому, при визначенні потенційних адміністративних центрів перспективних укрупнених районів/адміністративних округів варто враховувати історичні фактори розселення жителів міських громад, етнічні та релігійні фактори, кількість населення, темпи міграції, розвинену мережу вже створених спроможних ОТГ, їхню інфраструктуру, територіальне розміщення відносно меж нових укрупнених районів, транспортну доступність до цих населених пунктів, територіальну організацію влади в Сумській області, найбільші промислові центри та наявність кваліфікованих кадрів для роботи в нових префектурах, можливості для реалізації сучасних проектів регіонального розвитку, а не “латання” старих споруд та ін.

Зокрема, відповідність всім вимогам, а також потенціал сучасного розвитку відмічається у наступних містах Сумської області, які потенційно можуть бути визначені адміністративними центрами укрупнених районів:

  • Суми – обласний центр, в місті розміщенні усі обласні підрозділи ЦОВВ, ОДА, обласні суди та прокуратура; потенційно проживатиме 642,2 тис. населення
  • Конотоп – місто обласного значення, в місті розміщено 5 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд; потенційно проживатиме 284,4 тис. населення 
  • Шостка – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд; потенційно проживатиме 228,7 тис. населення

Відтак я пропоную у майбутній Закон України “Про створення, ліквідацію та формування меж районів/ адміністративних округів в Україні” прописати межі нових адміністративних округів у Сумській області в такому форматі:

  • Ліквідувати райони у Сумській області: Білопільський, Буринський, Великописарівський, Глухівський, Конотопський, Краснопільський, Кролевецький, Лебединський, Липоводолинський, Недригайлівський, Охтирський, Путивльський, Роменський, Середино-Будський, Сумський, Тростянецький, Шосткинський, Ямпільський райони.

Утворити адміністративні округи у складі наступних територіальних громад Сумської області:

14

  • Сумський адміністративний округ [адміністративний центр – Суми]: Сумська, Охтирська, Лебединська міські ради, міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Сумського, Білопільського, Лебединського, Краснопільського, Охтирського, Великописарівського, Тростянецького районів
  • Конотопський адміністративний округ [адміністративний центр – Конотоп]: Конотопська, Роменська міські ради, міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Конотопського, Буринського, Кролевецького, Путивльського, Роменського, Липоводолинського, Недригайлівського районів
  • Шосткинський адміністративний округ [адміністративний центр – Шостка]: Шосткинська, Глухівська міські ради, міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Шосткинського, Середино-Будського, Ямпільського, Глухівського районів
Новий адміністративний округПерелік існучих громад, території яких мають увійти до нового округуАдміністративний центр нового округу
Площа [кв.км]Чисельність населення [тис.осіб]НазваЧисельність населення [тис.осіб]
Сумський9 701642,2Сумська міська рада, Охтирська міська рада, Лебединська міськіа рада ; міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Сумського, Білопільського, Лебединського, Краснопільського, Охтирського, Велико-Писарівського, Тростянецького районівСуми264,7
Шосткинський6 349228,7Шосткинська міська рада, Глухівська міська рада; міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Кролевецького, Шосткинського, Середино-Будського, Ямпільського, Глухівського районівШостка76,8
Конотопський7 783284,4Конотопська міська рада, Роменська міська рада; міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Конотопського, Буринського, Путивльського, Роменського, Липово-Долинського, Недригайлівського районівКонотоп87,9

Територія Сумської області за планувальними характеристиками знаходиться в цілому в доволі сприятливих умовах: колись була спланована магістральна мережа майже по всій території області, все XX cт. відбувалося рівномірне розташування мережі міських поселень на транспортних зв’язках. Проте, катастрофічний занепад інфраструктури та міграція населення за останні двадцять років довели Сумську область до стану, коли планувати сучасний розвиток можна лише на основі основних планувальних центрів.

При цьому, міські поселення є планувальними центрами різної категорії, а транспортні комунікації та природні комплекси – планувальними вісями [лінійні та смугової домінанти].

Планувальні центри та вісі, що формуються під впливом народногосподарських функцій загальнодержавного та міжрегіонального значення, є елементами І-го порядку. Вони є найбільш привабливими для розміщення промисловості, розселення, зосередження функцій обслуговування населення.

Головні планувальні центри області розміщені в місцях перетину вісей І-го та ІІ-го порядку: це – Суми, Конотоп, Шостка.

Планувальні центри ІІ-го порядку розміщені як на перетині вісей ІІ-го порядку, так і на перетині вісей І-го та ІІ-го порядку: це Дружба, Білопілля-Ворожба, Ромни, Глухів, Охтирка.

Планувальні центри ІІІ-го порядку тяжіють до вісей ІІ-го порядку і формуються під впливом промислово-господарських функцій районного та міжрайонного значення. До них віднесені Лебедин, Тростянець, Буринь, Кролевець.

В якості планувальних осей першого порядку на території області є:

  • міжнародний транспортний автомобільний коридор М02 Кіпті-Глухів-Бачівськ-на Брянськ
  • автомобільна траса Н07 Київ-Суми-Юнаківка-на Курськ
  • залізниця Конотоп–Зернове [на Брянськ] – міжнародний залізничний коридор

Планувальні вісі та центри другого порядку формуються під впливом зв’язків, як внутрішньо обласних, так і суміжних зовнішніх територій. Вони здійснюють вирішальний вплив на розміщення можливих іноземних інвестицій, розбудову логістики, і взагалі на планувальну організацію території значних частин громад Сумської області.

Затвердженою на сьогодні Схемою планування території Сумської області виділені наступні функціональні зони та їхні частини/підзони [Див. на графіку вище].

Для нашого моделювання нового районного/субрегіонального рівня АТУ важливим є саме аналіз зон урбанізації та розосередженого розселення у Сумській області, в тому числі:

  • підзона інтенсивної урбанізації
  • підзона осередкової урбанізації

Зона урбанізації включає території міських поселень, селищ міського типу та сіл, пов’язаних між собою виробничою діяльністю, трудовими та періодичними культурно-побутовими поїздками, та територіально тяжіє до І-ої зони рекреації, природного та відтворюваного ландшафту. Зона урбанізації розміщується суміжно із зоною перетворюваного ландшафту та “вливається” в нього, тому що остання є для неї життєво необхідною.

В Сумській області чітко виділяються три підзони інтенсивної урбанізаціїСумсько-Білопільська, Конотопська і Шосткинська, на основі міст Суми, Конотоп та Шостка, на території яких передбачається розвиток наукоємних технологій, створення нових робочих місць, розвиток інфраструктури тощо. 

Підзони осередкової урбанізації: Роменська, Лебединська, Охтирська, Глухівська – складаються на основі районних центрів, селищ міського типу та сіл, в яких розміщені та проектуються підприємства промислового та сільського виробництва. 

Основним принципом, на якому базуються програми з питань сталого розвитку міст у Європейському Союзі, є відмова від “розповзання” міської структури населених пунктів за існуючі межі на сільськогосподарські землі. Пропонується стратегія ефективного використання існуючих міських територій за рахунок їх реконструкції, ревіталізація міських територій, що не використовуються [промислові, комунально-складські]. І ця стратегія є пріоритетною на наступних стадіях розробки містобудівної документації – генеральних планів окремих населених пунктів.

На наступних слайдах дозволю собі продемонструвати графічно зони інтенсивної та осередкової урбанізації навколо міських громад Сумської області, а також розвиток промисловості та транспортної інфраструктури, про які йшлося вище.

Саме на основі цих міст пропоную сконцентрувати увагу законодавців під час розробки законопроекту “Про створення, ліквідацію та формування меж районів/ адміністративних округів в Україні” і визначити центри нових укрупнених районів/адміністративних округів у містах Суми, Шостка та Конотоп.

Переваги даної моделі:

  • модель повністю відповідає Методичиним рекомендаціям щодо критеріїв формування адміністративних одиниць нового субрегіонального/районного рівня в Україні
  • модель відповідає історичній парадигмі розселення та колонізації окремих територій Сумщини в різні історичні епохи: Суми, Слобожанщина – це територія колоністів, відвойована у “дикого поля” територія у другій пол. XVII ст.; Конотоп, Ромни – внутрішня територія Гетьманщини, дуже історичні українські території, але колонізовані за півтоліття до того – в першій половині XVII cт. Шостка, Глухів – це оборонні північні землі теж традиційної України, але зі своєю власною історією; вже в XX ст. Сумська область була створена у 1939 році десь за схожим “ласкутним” історико-етнічним принципом, тільки тоді це було необхідно для підготовки імперії до світової війни
  • модель повністю відповідає вимогам N.U.T.S. III [фр. –nomenclature des unités territoriales statistiques] у Європейському Союзі стандарт територіального поділу країн для статистичних цілей
  • не повторює помилки попередніх років, коли рішення приймалися під впливом політичних еліт, народних депутатів, чергових виборів та інформаційної складової, а керується виключно урбаністичним підходом та вже набутим досвідом впровадження реформи децентралізації у Сумській області за 2016-2019 рр.
  • сприятиме в скорішій перспективі на основі нових адміністративних округів сформувати три нових Госпітальних округи – Північний з центром у Шостці, Центральний з центром у Конотопі та Південний з центром у Сумах; зробить зрозумілою логіку для об’єднаних громад в розробці і впровадженні довгострокових стратегій розвитку своїх лікарень і госпітальних округів в цілому; госпітальні ради нарешті матимуть шанс запрацювати за зрозумілими правилами довгострокового планування
  • cприятиме більш чіткому плануванню по розташуванню офісів ЦОВВ в центрах адміністративних округів у Сумській області, планувати розбудову мережі віддалених робочих місць цих ЦОВВ в інших територіальних громадах
  • модель адекватно відповідає існуючому стану реалізації реформи децентралізації в Сумській області, стимулює вже створені міські і сільські об’єднані територіальні громади, які першими пішли в реформу і сьогодні показують непогані темпи розвитку;
  • робить зрозумілим планування транспортних шляхів [за умов швидкого знелюднення величезних територій], проектування індустріальних парків для концентрованого промислового виробництва і побудови великих логістичних центрів [в кожному з нових адмін. округів], розміщення філій університетів і підготовку спеціалістів вузьких спеціалізацій для правового регулювання та державного управління в префектурах цих округів, по суті підготовку нової управлінської еліти, перезапуск правил і принципів державної служби
  • в більшій часовій перспективі дозволить ефективніше планувати систему територіальної оборони та розгортати інфраструктуру безпеки автономно в кожному з адміністративних округів
  • в кожен адміністративний округ буде входити більше 10 реально спроможних об’єднаних територіальних громад базового рівня [мінімум 33 громади≈максимум 37 громад на всю Сумську область], які відповідатимуть всім оновленим вимогам до їх створення і ефективного функціонування; це оптимально і з точки зору навантаження на апарат майбутніх префектів, і з точки зору розбудови “твердої” інфраструктури мережі надання послуг, і для розробки проектів регіонального розвитку для побудови нових об’єктів

Недоліки даної моделі:

  • неготовність громадської та експертної думки до такої моделі, несприйняття її майже всім існуючим правлячим класом в Сумській області
  • відсутність будь-якого притомного стратегічного планування в Сумській області [навіть серйозно ніхто не розпочинав цю роботу], зокрема й розробки проектів реалізації під Стратегію розвитку області до 2027 року саме під таку модель утворення 3 нових адміністративних округів
  • відсутність на сьогодні якісного дорожнього сполучення між ключовими адміністративними центрами округів [траса Р61 Батурин-Конотоп-Суми; траса Р60 Кролевець-Конотоп-Ромни-Пирятин; частково траса Р44 Суми-Путивль-Глухів], це вимагатиме багато часу і грошей перебудувати логістику розміщення нових установ, визначення нових маршрутів пацієнтів при їхній терміновій госпіталізації в межах нових госпітальних округів; але альтернативи цьому немає
  • громади в регіоні будуть надалі у XXI ст. розвиватися переважно вздовж головних транспортних магістралей, які з’єднуватимуть найбільші міста Сумської області: траса Н07 [Київ-Суми-Юнаківка-на Курськ], траса Р44 [Суми-Путивль-Глухів] та траса Р46 [Харків-Охтирка]; іншим буде вкрай важко будувати сучасне урбаністичне життя і конкурувати з цими центрами, це потрібно розуміти вже сьогодні; але альтернативи знов таки іншої немає
  • якщо дана модель буде в подальшому якісно розроблена, швидко прийнята Урядом, але її нікому буде правильно впроваджувати у життя, визначати чіткі пріоритети для державних інвестицій і моделювання ефективних мереж надання послуг жителям – вона просто буде в черговий раз дискредитована; для її реалізації потрібен концентрований патріотичний менеджмент вмотивованих людей

1 thought on “Експерт вважає, що на Сумщині доцільно залишити лише три райони

  1. А ще краще – всіх потравити, чи бомбу скинути, тоді можна буде Сумську область в якості району приєднати до іншої області, а всю Україну – до іншої держави в якості області…

Comments are closed.